Une rigueur sans précédent

Face au spectre d'une nouvelle panique financière, la zone euro s'est enfin donné les moyens de gérer les crises. Mais la rigueur exigée en retour est intenable. Une seule solution: partager le fardeau.

 (2/2) Une rigueur sans précédent

Le gouvernement veut réduire très vite les déficits et ne table quasiment que sur la baisse des dépenses publiques. Un scénario ni souhaitable ni crédible.

Nicolas Sarkozy entend ramener les déficits publics sous la barre des 3% du produit intérieur brut (PIB) dès 2013, alors qu'ils se situeront à 8% cette année, soit un effort d'environ 100 milliards d'euros. Et cela sans augmenter les impôts. Le mot "rigueur" n'a pas été prononcé, mais la chose ne fait aucun doute. Il s'agit même d'une rigueur sans précédent. Ni Raymond Barre, l'inventeur de la formule en 1976, ni Alain Juppé, après la récession de 1993, ne s'étaient fixé des objectifs aussi ambitieux. Le gouvernement veut cette fois-ci faire beaucoup plus et à marche forcée. Est-ce justifié? Non. Ni sur le plan de la situation économique ni des bienfaits escomptés d'une baisse importante des dépenses publiques.

L'Etat au régime

La dérive structurelle des finances publiques françaises ne fait pas de doute. Pour ne pas casser la reprise, encore fragile, il faut prévoir de réduire les déficits plus lentement que ce que le gouvernement annonce. Mais à terme, il faudra bien en effet ajuster de façon importante recettes et dépenses afin d'empêcher l'emballement de la dette publique. Pour ce faire, le gouvernement ne compte quasiment que sur un seul levier: la baisse des dépenses publiques.

Les collectivités locales asphyxiées

En France, communes, départements et régions doivent obligatoirement voter des budgets de fonctionnement équilibrés. Le recours à l'emprunt n'est autorisé que pour financer des investissements. C'est pourquoi leur dette (157 milliards d'euros en 2009, soit 8% du PIB) reste très limitée par rapport à celle de l'Etat central (67% du PIB).

Le gouvernement entend néanmoins les obliger à réduire leurs dépenses. Celles-ci sont passées de 7,7% du PIB en 1978 à 12% l'an dernier. Selon le Conseil des prélèvements obligatoires (voir "Pour en savoir plus"), cette hausse tient pour une petite moitié à la décentralisation (construction et entretien des écoles, collèges et lycées, dépenses de solidarité, transports, etc.). Mais les collectivités locales ont dû aussi pallier les défaillances croissantes de l'Etat en matière de sécurité, de culture, de logement…

La crise a fortement dégradé la situation financière des collectivités, et notamment des départements. Ceux-ci ont vu grimper les coûts liés aux politiques sociales (revenu de solidarité active, allocation personnalisée d'autonomie, etc.), tandis que leurs recettes, assises pour une bonne part sur les transactions immobilières, chutaient. Pour dénoncer cette situation, le département de Seine-Saint-Denis a voté un budget 2010 en déséquilibre, ce qui est illégal. Et au total, selon l'Association des départements de France, une trentaine de Conseils généraux ne devraient pas réussir à boucler leur budget cette année.

Le gouvernement veut néanmoins geler en valeur les 50 milliards d'euros (2,5 points de PIB) qu'il accorde aux collectivités locales en compensation (partielle) des tâches qu'il leur a transférées suite à la décentralisation. Ce qui revient à diminuer cet apport d'année en année afin de les contraindre à participer à sa politique de baisse de la dépense publique. Dans le même esprit, leur autonomie fiscale avait été déjà réduite l'an dernier avec la suppression de la taxe professionnelle, un des rares impôts dont elles pouvaient faire évoluer le taux.

Et d'abord, la diminution des dépenses de fonctionnement de l'Etat. Or, en réalité, celles-ci baissent depuis un bon moment. L'Etat a supprimé déjà 85 000 postes depuis 2003. Salaires et consommations intermédiaires (*) de l'Etat représentaient 7,4% du PIB l'an dernier, contre 9,9% en 1986 (voir graphique page 12). Certes, pendant ce temps, les collectivités locales, auxquelles l'Etat a délégué de plus en plus de tâches, ont en partie pris le relais. Mais même en incluant leurs dépenses, le fonctionnement de l'ensemble de l'appareil d'Etat, qui avait mobilisé 14% du PIB en 1997, n'en coûtait plus que 12,6% en 2008. Même constat d'ailleurs si on prend en compte aussi les dépenses d'intervention (subventions à tel ou tel secteur d'activité, RSA, etc.): de 1997 à 2008, le total a baissé de 28,7% à 26,9% du PIB.

L'Etat est donc déjà devenu plus "maigre". La société et l'économie françaises en ont-elles tiré avantage? Cela ne s'est guère vu. La France dépense sensiblement moins pour l'éducation qu'il y a quinze ans, mais la Cour des comptes a rappelé le mois dernier l'ampleur des défaillances du système scolaire (voir page 14). La justice reste toujours aussi déplorable pour les justiciables et les prisons une honte pour la République. Malgré les incessantes gesticulations sur le sujet, la sécurité des personnes laisse toujours à désirer. La crise du logement s'est aggravée. Du côté de la protection de l'environnement, le retard français demeure toujours aussi considérable, comme le rappellent les condamnations régulières de la France pour non-respect des normes européennes. Et, au final, l'économie française s'est traînée tout au long de la décennie 2000. Bref, si le "toujours plus" ne garantit absolument pas une qualité accrue de l'action publique, le "toujours moins" est loin d'avoir fait ses preuves…

L'Etat français a incontestablement besoin d'un remodelage en profondeur et le statut de ses agents, qui limite fortement leur mobilité professionnelle, mérite d'être refondu. Mais pour réussir une telle réforme, il faudrait obtenir l'adhésion des agents de l'Etat au changement, les former lourdement, indemniser la perte de tel ou tel avantage acquis… Bref, une telle entreprise est forcément d'abord un investissement coûteux à court terme. La réduction arithmétique du nombre d'agents publics imposée par le gouvernement a l'effet inverse. Elle désorganise l'action publique sans améliorer son efficacité. Le gouvernement veut pourtant accélérer le mouvement: il entend supprimer 100 000 postes de plus d'ici à trois ans et diminuer de 10% les autres dépenses de l'Etat.

La protection sociale pèse plus lourd

Si les dépenses de l'Etat central et des collectivités locales reculent, comment se fait-il que la part du PIB consacrée aux dépenses publiques dans leur ensemble continue, elle, d'augmenter légèrement? C'est à cause du poids croissant de la protection sociale: 19,9% du PIB en 1980, 21,4% en 1990, 22,9% en 2000 et 25,9% l'an dernier. Comme dans tous les pays, cette hausse résulte d'abord de la progression des dépenses de santé (9,8% du PIB pour l'assurance maladie en 2009), ainsi que des pensions de retraite, du fait notamment du vieillissement de la population (9,9% du PIB en 2009).

Les dépenses de protection sociale consistent pour l'essentiel en une redistribution immédiate des prélèvements réalisés. Et, contrairement à ce que suggèrent les cris d'orfraie à propos de l'assurance maladie ou des retraites, les déficits de la Sécurité sociale sont restés très limités jusqu'ici: son endettement ne représentait l'an dernier que 54 milliards d'euros, soit 2,8% du PIB, contre 1 278 milliards, soit 67% du PIB pour l'Etat central. Ces déficits sont certes montés en flèche depuis deux ans, mais c'est précisément parce que la protection sociale a joué son rôle de "stabilisateur automatique": en contribuant à maintenir le pouvoir d'achat des ménages, elle a évité l'enclenchement d'une spirale dépressive.

Interdire les déficits ? Un carcan dangereux...

Nicolas Sarkozy a chargé Michel Camdessus de faire des propositions en vue d'inscrire dans la Constitution, à l'instar des Allemands, une règle prohibant les déficits publics. Les premières conclusions de la commission qu'anime l'ancien directeur du Fonds monétaire international (FMI) ont été rendues publiques le mois dernier, lors de la Conférence sur les déficits. L'Assemblée nationale devrait désormais se prononcer chaque année sur le document de programmation budgétaire à trois ans transmis à Bruxelles. Au début de chaque législature, le gouvernement devrait en outre s'engager sur un programme quinquennal de rétablissement des équilibres budgétaires.

Et seules les lois de finances et les lois de financement de la Sécurité sociale pourraient contenir des dispositions affectant les déficits publics. Autrement dit, tout en renforçant l'encadrement de ses comptes publics, la France ne s'engagerait pas dans la voie d'un carcan interdisant tout déficit, comme le souhaitent les dirigeants allemands. Heureusement, car comme le dit pour s'en moquer Thomas Fricke, du quotidien allemand Financial Times Deutschland, avec une telle proposition "l'Allemagne prétend interdire les crises"! Pour qu'un système soit capable de faire face à des chocs, il faut en effet préserver des degrés de liberté permettant de prendre des mesures discrétionnaires d'ampleur.

Pourrait-on couper sensiblement dans les dépenses de protection sociale? Oui, mais à quel prix? On peut réduire les garanties pour tous, via la multiplication des franchises médicales ou la réduction des pensions de retraite (ce que va provoquer mécaniquement le report de l'âge de départ). C'est la voie suivie en France aujourd'hui, avec pour conséquence, une montée des inégalités. On pourrait aussi concentrer davantage la solidarité sur ceux qui en ont le plus besoin, invitant les plus aisés à recourir au marché pour leurs soins de santé ou leur retraite. Le problème est que ceux-ci se montrent rapidement très réticents à financer une solidarité publique dont ils ne profitent plus. On l'a bien vu avec les difficultés énormes rencontrées par Barack Obama pour faire adopter sa réforme de l'assurance maladie.

Les recettes en chute libre

Il n'est donc ni souhaitable ni possible de compter sur les seules coupes dans les dépenses pour ramener à terme les comptes publics à l'équilibre. Il faut aussi - et surtout - agir sur les recettes. D'autant que la baisse des rentrées fiscales a joué un rôle central dans les difficultés croissantes des finances publiques: "depuis 1999, l'ensemble des mesures nouvelles prises en matière de prélèvements obligatoires ont réduit les recettes publiques de près de 3 points de PIB… En l'absence de baisse de prélèvements, la dette publique serait environ 20 points de PIB plus faible aujourd'hui", soit 400 milliards d'euros, constatent Jean-Philippe Cotis, directeur général de l'Insee, et Paul Champsaur, président de l'Autorité de la statistique publique (voir "Pour en savoir plus"). Les recettes de l'Etat qui avaient culminé à 22,5% du PIB en 1982, étaient revenues à 20,6% en 1999. Elles n'étaient plus que de 15,1% du PIB l'an dernier…

Décentralisation oblige, cette chute s'est certes accompagnée d'une hausse des prélèvements des collectivités locales, mais celle-ci est loin de compenser celle-là (voir graphique page 13). La baisse des rentrées de l'Etat est notamment liée au recul des impôts progressifs: l'impôt sur le revenu, l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et les impôts sur les successions et donations ne représentaient plus à eux trois que 4,4% du revenu des ménages l'an dernier, contre 6,8% en 2000. Soit 31 milliards d'euros en moins pour l'Etat (1,5 point de PIB).

Les effets de la crise sont venus s'ajouter aux conséquences des cadeaux fiscaux faits aux plus aisés pour provoquer une chute brutale des recettes publiques de 50 milliards d'euros entre 2007 et 2009 (soit 2,5 points de PIB). La crise a en effet aussi réduit mécaniquement les recettes de TVA ou de TIPP et surtout celles de l'impôt sur les sociétés: celui-ci n'a rapporté que 21 milliards d'euros l'an dernier, contre 50 milliards en 2008, creusant à lui seul un trou béant de 1,5 point de PIB. On mesure ici combien l'amélioration de la conjoncture est décisive pour la remontée des recettes fiscales. Et pourquoi il ne faut rien faire qui risque de la freiner.

Reste que la reprise, même si elle s'affirme, ne suffira pas à rétablir à elle seule l'équilibre des finances publiques. Pas plus que la taxe limitée sur les revenus du capital destinée à faire passer la réforme des retraites et le coup de rabot sur les niches fiscales - pour 5 milliards d'euros, soit 0,25% du PIB - prévu dans le cadre du prochain budget. Il faudra bien aussi augmenter les prélèvements, notamment sur les revenus des plus aisés. Malgré toutes ses limites, l'action du G20 contre les paradis fiscaux devrait quand même limiter (enfin) les échappatoires. De plus, la France est actuellement un des champions du monde de l'épargne. 80% de celle-ci est constituée par les 20% les plus aisés. Dans un tel contexte, revenir sur les baisses d'impôts accordées ces dernières années, en taxant notamment les revenus des plus riches, a toutes les chances de se traduire par une baisse de cette épargne excessive, avec peu de conséquences négatives sur l'activité économique. A l'inverse, la remise en cause des dépenses publiques, et notamment des dépenses de protection sociale, aboutirait mécaniquement à renforcer l'épargne de précaution. Avec comme résultat de freiner davantage encore l'activité économique. Et ce n'est vraiment pas ce dont nous avons le plus besoin en ce moment…

    * Consommations intermédiaires : biens et services achetés par l'Etat pour son propre fonctionnement.

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